而在改革实践层面，1999年我国试编部门预算、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》发布实施，2001年实施国库集中收付、深化收支两条线管理改革，2007年生效实施《各级人民代表大会常务委员会监督法》，2008年试编国有资本经营预算，2009年开始编制社会保险预算，2011年起将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，2013年全面编制并提请全国人大审议包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径的中央和地方预算草案等，都深刻表明我国人大对预算的全方位审查监督在不断加强。
为什么由宪法确认并赋予公民的基本政治自由权利最终变成了行政部门的给与的权利？笔者认为主要是与我国国家政府部门权力本位或优位意识之存在与人权保护意识阙如有直接关联。可见，上述规制出版自由的各类规范性文件与我国宪法保障公民政治权利之规定与原则精神存在立法冲突，必须以宪法之名予以检视与审查，如此，方可确保公民宪法权利的真正实现。
这种管理性规定，尤其是内部使用的非营利性的资料性图书、报刊和音像出版物的编印、翻录，须获得主管单位批准及县级以上（含县级）新闻出版（文化）行政机关或省以上（含省级）音像管理机关核准并发给准印证的规定，涉嫌剥夺对公民自印资料书籍的出版自由权利。【作者简介】 范进学，单位为上海交通大学。1998年最高法院《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第15条规定：非法从事出版物的出版、印制、复制、发行业务，严重扰乱市场秩序，情节特别严重，构成犯罪的，可以依据刑法第225条第（三）项的规定，以非法经营罪定罪处罚。经海南省文化广电出版体育厅鉴定，二书均为非法出版物。1989年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于整顿、清理书报刊和音像市场，严厉打击犯罪活动的通知》中规定：非法出版的书报刊和音像制品属于取缔范围及查处工作，因此，凡属非法出版的书报刊和音像制品，一律收缴，就地销毁，并依法追究编辑、印制、批发、销售、出租者的责任。
根据我国现行规制出版自由的行政法规或规章之规定，无论是刘福堂或杨玉圣，还是其他任何公民个人，只要印制的出版物哪怕是非公开发行的、纯粹属于内部使用的非营利性资料，未经行政主管部门批准，皆被认定为非法出版物而予以取缔或惩治。而在我国上述出版自由的规范性法律文件中，具有较高法律效力的是国务院制定与修改的《出版管理条例》以及《关于严厉打击非法出版活动的通知》，它们均由国务院以行政法规或规章的形式作出。从制度试验的成本角度考量，允许地方政府开展精简层级的先行先试，应该是较为稳妥的方式。
其次，对于独立的公法人而言，虽然其需要仰赖政府的财政资助，但是其法律地位是由法律明定的，因此并不影响其独立性。此处需要特别说明的是，上文所简述的仅是该国具有特色的制度，而并非意在详介其制度全貌。从概念上，公法人是指本于国家意思，为公共目的，依据法律或法律之授权而设立，具有独立权利能力之法人。[12]陈宇峰、钟辉勇：《中国财政供养人口规模膨胀的影响因素与结构偏向》，载《经济社会体制比较》2012年第 1期。
日本的定员管理制度直接影响了我国台湾地区近年来的行政体制改革，其利用明定政府机关总员额上限的方式，来抑制政府机关员额的无限成长[22]。当下，中国优化政府规模应该寻求新的动力，即由政府主导的自我革命转向由民意机关主导，由以精简人员为 目标转向以提高公共服务为目标，由单纯强调精简政府规模转向政府职能的转变，由中央政府集权式改革转向地方政府多元化的制度创新。
其次，在精简方式上善于采取政策性措施，以运动的方式推行，使精简政府的行动具有较强的政治性[25]。[20] 此外，在定员制度下，因应社会发展之需求，相应机关可以申请增加员额，在考虑增加特定机关员额时，主要是从当时社会对该业务的需求来考虑，尤其对于涉及人民生命财产安全之业务领域，基本上都会优先考虑增加配置人力[21]。（3）在限定员额总量内，各部门可以根据实际业务状况弹性调整自身的员额数量。因此，定额制度被很快推广开来，1960年劳动部通过《关于加强企业编制定员工作的几项规定（草案）》，要求在企业中也实行编制定额制度。
繁复的行政层级不仅会导致行政效能的衰减，更会直接引发政府规模的急速膨胀。合并分工不清和性质相近的机构。（2）建立政府行为的绩效评估体系，对于机构设置和人员配置是否符合精简效率原则、是否达到了预设目标等，进行科学的评价，并适时对机构进行增减或重组。[8] Ant6nioAfonso＆ Davide Furceri，Government Size, Composition, Volatility and EconomicGrowth,EuropeanCentralBankWorkingPaperNo.849,2008 [9] GEsping-Andersen,TheThreeWorldsofWelfareCapitalism,inChristopherPierson＆FrancisGeoffreyCastlesed.，TheWelfareStateReader,Cambridge：PolityPress,2006，pp.167-168. [10]真[实1美0国课题组、朱彩云：《破除美国小政府 、大社会迷思》，载《经略网刊》2013年9月号。
当然从价值上两种路径并无优劣之分，只是后者往往因缺乏足够的制度保障，使得优化政府规模的既有成果往往无法持久。预算控制在西方国家被证实是控制政府规模恶性膨胀的行之有效的方式，概因政府机构的资金来源单一，并且预算可以得到切实执行。
自2009年以来以省直管县为主要方式，旨在减少行政层级的改革，在此背景下得到中央政策的肯定和支持。[43]郑永年：《中国如何才能真正缩减政府规模？》，载《联合早报》2013年2月 19日。
这些独立机构并非基于宪法授权，因此其合法性也一直受到质疑和挑战，直至1940年最高法院在阳光无烟煤公司诉阿德金斯案改变了之前的立场，认定国会授权的独立机构的合宪性。中国在政府规模优化与精简的过程中，传承了延安时代精兵简政的制度遗产，凸显改革的运动性和政治性，形成 了以三定方案为特色的优化机制。[44]张新光：《论中国政府层级改革与农村行政管理体制新架构》，载《当代财经》2006年第3期。最后是公务员制度的区别，西方国家的文官制度强调公务员的政治中立，而中国则强调干部队伍的政治忠诚。[38]黄锦堂 ：《行政组织法论》，翰芦图书出版公司 2005年版，第 294页。伴随着新政权渐趋稳固，以及大规模经济建设和社会改造的进行，政府规模又迅速膨胀起来。
结语：优化政府规模的新动力 对比中西关于优化政府规模的理论和实践，可以发现其中存在的巨大间隙。值得注意的是，虽然政治运动伴随着文革结束和改革开放而隐退出历史舞台，但是在政府规模精简中并没摆脱运动化和政治性的影响。
公法人作为一种特定的法律地位，是国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段，同时也是一种体系化、系统化的组织体制设计。（2）三定方案的法律位阶较低，只是作为国务院制定的规范性文件，并且缺乏强有力的制裁措施，使得其规定易于突破。
[39]李建 良：《宪法理论与实践（二）》，新学林出版公司2007年版 ，第 49页。[23]《中央关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示》，载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十三册），中央党校出版社1991年版，第264～265页。
[41]林水波：《政府再造》，智胜文化出版社 1999年版，第 117～120页。（二）政府精简及其限制 中共建国之后首次大规模精简整编始于1951年，该年底政务院通过了《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，重点在于人员和机构的调整，包括：调整紧缩上层，合理充实下层。动力机制 引言：政府规模的合理限度 世界各国政府规模和公共部门的急速扩张成为引人注目的现象，其最为显著的两项指标是：政府支出占国民生产总值的比例持续上升[1]，以及公务人员数量占总体人 口的比重亦不断增加[2]。[20]具体可参见庞欣新：《从 日本经验看澳门特区政府人员编制研究》，载《行政》（澳门）第96期。
（5）如某部门员额数 目超过原先设定的上限时，则会启动总量高限检讨机制，进行重新检讨。[26]作为新中国成立后的首次政府规模精简，这场运动是针对中央与地方政府部门的迅速膨胀而发起的，在具体操作上与政治审查和整顿组织结合在一起，将精简政府规模与纯洁政府肌体以政治的方式联系起来2[7]，在很大程度上承继了延安时代的制度遗产，将运动性和政治性作为精简的主要基调。
法政学者面对政府规模膨胀现象，除了对政府官僚体系的科层制膨胀的自然倾向[3]进行检讨外，普遍认为积极权利的兴起和福利国家的出现也是导致政府规模扩张的重要原因— 伴随积极权利而来的必然是福利国家，伴随福利国家而来的必然是政府规模和权限的扩大[4]。1946年《日本国宪法》制定的同年，日本便制定了《国家公务员法》。
[30]《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定 》，载《人民日报》1954年6月20日。更为庞大的公共部门并不必然意味着更好地满足公共需求，就此而言，这是福利国家所能提供的最低限度的恩惠。
[24]精兵简政的首倡者李鼎铭先生 ，提出该计划的动机也在于政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免人不敷出经济紊乱之现象。【关键词】优化政府规模。[17]陈耀祥：《德国文官制度之研究》，台北大学研究报告，2005年。（三）行政层级的精简与调适 对于中国政府规模扩张问题，有学者认为要缩减政府规模，下一波行政体制改革的另一个可能的重大突破 口在于缩短行政层级。
三、优化政府规模的新思路 （一）政府组织的公法人改造 对于国家规模的控制而言，公法人制度可以为行政组织的改革提供指向，从而在合理分类基础上达到限制规模的目的。最后，强调政府规模的控制和对于现有政府组织的公法人改造，这仅是可能的手段和方式，而非最终的目的所在。
（3）针对存在的问题，提出应采取的新方式，包括：通过引入公法人的概念，为精简政府规模提供组织基础。其二，公法 人的设置需要以及法律或者有法律授权 ，这也可以使得公法人的数量和规模最 终是由立法者控制的，即公法人是否存在，是立法裁量的问题，而不是法律适 用的问题[39]。
最后，精简运动往往可以在短时间内取得成效，但是伴随着运动降温和政策回暖，分流人员又很快以各种形式回到体制之中，精简效果大打折扣。（二）由编制到预算的导向模式 在完成政府组织的公法人改造的基础上，对于政府规模的讨论应该回归至对于民主性的回应上来，即如何通过代议制形式建立权责统一、规模适中的政府机构。
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